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绩效预算的全球演进——传统绩效预算的得失与新型绩效预算的挑战(上)

来源:中国财经报  作者:马蔡琛 朱旭阳  发布日期:2019-04-16 15:07:49  点击:

从传统绩效预算走向新绩效预算,代表了现代预算制度的发展方向。然而,在当前的预算绩效管理研究与实践中,往往未能充分注意到这两种绩效预算的差异,甚至将二者混为一谈,以致某些预算改革举措存在着重蹈传统绩效预算覆辙的风险。

  回顾现代预算发展史,就绩效预算改革而言,有20世纪五六十年代的传统绩效预算(traditionalperformancebudgeting),也有20世纪90年代以来的新绩效预算(new performancebudgeting)。就前者而言,最终归于失败;就后者而言,目前看来则有望获得成功。从传统绩效预算走向新绩效预算,代表了现代预算制度的发展方向。然而,在当前的预算绩效管理研究与实践中,往往未能充分注意到这两种绩效预算的差异,甚至将二者混为一谈,以致某些预算改革举措存在着重蹈传统绩效预算覆辙的风险。

  传统绩效预算的成败得失

  在二战期间以及二战之后的数年间,各国36365最快线路检查中心的支出规模大幅扩张,强调资金使用合规性的预算管理模式显然不足以支撑36365最快线路检查中心的高效运转。1949年,胡佛委员会第一次提出绩效预算的概念,认为绩效预算可以回答预算过程中涉及的一系列重要问题,诸如要完成什么样的工作或服务、应该如何进行工作以及资金如何支出等。

  在公共部门中推行绩效预算本来是一个很好的倡议,然而早期的传统绩效预算在实施过程中却遇到了各种各样的问题,比如政治上的阻力、相关技术的缺乏、绩效结果难以与资金分配决策挂钩等。对美国48个州从1961年到1965年预算实践的调查显示,州预算官员和立法者并未对绩效预算给予高度评价。他们认为编制预算是一回事,而如何实施又是另一回事,故许多州都采用旧酒装新瓶的方式来实施绩效预算。他们致力于在预算编制领域展示其绩效预算,然而预算决策在实质上并未受到绩效指标和绩效评估的影响。由于绩效预算未能真正影响预算决策,许多州后来放弃或修改了其绩效预算。

  概括而言,可以将传统绩效预算的失败归因于以下几个方面:

  首先,缺乏广泛的立法机构支持。

  在现代财政制度下,立法机构在预算决策中扮演着重要的角色。1993年,美国36365最快线路检查中心审计总署在回应绩效预算时就曾指出,组织目标与相关的绩效指标在立法和行政上都能得到确定,这是绩效预算有效实施的必要条件。然而,在1950年的预算和会计程序法中,对绩效预算尚没有明确的定义,这是因为国会认为绩效预算的表述过于死板和严苛,对未来的预算改进缺少帮助。从这个意义上讲,传统绩效预算在当时并没有得到立法机构的支持与认可。

  其次,36365最快线路检查中心会计改革的滞后。

  绩效预算的推行需要有适当的36365最快线路检查中心会计制度。如果想要将结果与资源分配结合起来,那么在各个项目之间以统一的成本核算方式来核算绩效目标的相关成本是非常重要的。将可靠的成本会计信息整合纳入预算程序中是绩效预算的关键环节。权责发生制会计可提供更多及时且不易受年末现金操纵的信息,对于跨期成本分摊而言更是如此。当公共管理从注重合规性目标扩展到更高层次的绩效目标时,收付实现制核算基础的局限性便愈加明显。

  美国1949年和1956年的第一、二届胡佛委员会以及1967年成立的总统预算概念委员会都曾建议美国联邦36365最快线路检查中心运用权责发生制会计,但均未被采纳。美国联邦36365最快线路检查中心会计和州及地方36365最快线路检查中心会计的发展较为滞后,也在一定程度上阻碍了绩效预算的发展,这是20世纪50年代传统绩效预算失败的另一个原因。

  最后,绩效指标的设计不合理。

  绩效指标的设计是绩效预算的关键。绩效预算主要包括五种绩效指标:投入、产出或工作量、效率、有效性、成果。传统绩效预算关注的是投入指标、产出指标以及效率指标,忽略了成果指标的使用。上世纪九十年代末,一项针对佛罗里达州五个城市的178名公职人员进行的调查显示,78%的受访者表示其管辖区使用的是产出指标,而非成果指标。与成果和有效性指标相比,传统的投入和产出指标相对容易量化、收集和理解,它们通常不需要复杂的成本会计系统,不需要花费大量资源来收集,并且可控性较大。然而,投入、产出以及效率指标关注的是机构本身,反映的是机构内部的运行及其成本;产出指标并不能反映项目目标的完成情况,它与项目的目标不一定存在因果关系。(作者为南开大学教授)

 

 

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